ОБОБЩЕНИЕ - Бюджетное правило еще не начало действовать, а уже нуждается в поправках

21 сентября 2012 года

Правительство РФ, рассматривая первый федеральный бюджет страны, сформированный с учетом бюджетного правила, обсудило и возможности как это правило в будущем обойти.

Бюджетное правило, призванное ограничить с 2013 года ставший, по мнению экспертов и политиков правого крыла, неуправляемым рост расходов, успело пройти в исходном варианте только первое чтение. Ко второму уже готовятся поправки, которые должны его не только усовершенствовать, но и смягчить.

СУРОВОСТЬ ЗАКОНОВ

Бюджетная политика должна оставаться жесткой и ответственной, еще раз напомнил президент РФ Владимир Путин во вторник, приступая к обсуждению бюджета РФ на 2013-2015 годы. В четверг премьер-министр Дмитрий Медведев подчеркнул, что условия формирования бюджета остались неизменными, они вытекают из параметров бюджетных правил. Здесь, по словам Медведева, не может быть никаких компромиссов. "Это должны понимать все. Это моя позиция, эту позицию разделяет президент", - сказал он.

В свою очередь Антон Силуанов заверил всех, что бюджет формировался в жестких рамках бюджетного правила. Он напомнил, что его введение было связано с решением снизить зависимость федерального бюджета от колебаний внешнеэкономической конъюнктуры, в первую очередь, цен на нефть. И еще раз подчеркнул, что Россия серьезно нарастила свои обязательства в период кризиса: до кризиса объем госрасходов составлял 18% ВВП, а в период кризиса - 24% ВВП.

Впрочем, жесткость самого правила эксперты неоднократно подвергали критике. Например, бывший глава Минфина Алексей Кудрин предлагал установить в качестве бюджетного ограничителя фиксированную цену на нефть, которая бы корректировалась на уровень инфляции США. Цифры постепенно росли - от 70 долларов за баррель, а потом к 2012 году поднялись уже до 90 долларов за баррель. В свою очередь Минфин предлагал установить бюджетным ограничителем среднюю цену на нефть, рассчитываемую как скользящее среднее арифметическое за последние десять лет. Тогда базовая цена колебалась бы около 80 долларов за баррель. Однако и это предложение все посчитали жестким и ограничились базовой ценой, ежегодно увеличивающейся со средней за пять лет для 2013 года до достижения 10 лет. Таким образом, бюджет на следующий год рассчитывался исходя из цены на нефть в 91 доллар за баррель, в 2014 году - 92 доллара за баррель, в 2015 году - 93 доллара за баррель.

Однако и этот рубеж оказался суровым. Бюджетный цикл начался с того, что перед финансовыми властями, как перед Золушкой, поставили целый ряд серьезных задач, обязательных к исполнению: заложить в бюджет новые обязательства по росту зарплат, пенсий, стипендий, оборонных расходов, а еще помочь науке, здравоохранению и образованию, транспортной системе, ну, и регионы не забыть. Помимо повышенных социально-экономических обязательств на бюджет взвалили еще и дополнительный антикризисный резерв.

Впрочем, Минфин бодро отрапортовал, что извернулся, совершил почти героический "бюджетный маневр", но все поручения выполнил.

ОБХОДНОЙ МАНЕВР НОМЕР ОДИН - НЕ СРАБОТАЛ

Пока Минфин продумывал "бюджетный маневр", чтобы втиснуть в бюджет все приоритетные направления, которые щедрой рукой сыпанули ему правительство и президент, Минэкономразвития размышляло над тем, как бы использовать дополнительные доходы.

Согласно бюджетному правилу, которое в июле приняла Госдума в первом чтении, сделать это прямо сейчас никак не получится. Дело в том, что по правилу, если фактическая цена на нефть превышает базовую, то дополнительные доходы будут направляться в Резервный фонд или на замещение источников финансирования дефицита федерального бюджета.

И только когда будет достигнута нормативная величина Резервного фонда в размере 7% ВВП, дополнительные нефтегазовые доходы можно будет направлять в ФНБ или на финансовое обеспечение инфраструктурных и других приоритетных проектов, но в объеме не более 50% дополнительных нефтегазовых доходов.

А по прогнозам Минфина ждать этого раньше 2017 года бесполезно. Минэкономразвития с прогнозом согласилось, но не согласилось с его последствиями и предложило снизить планку до 5% ВВП.

"Поддерживаю, безусловно, позицию министерства финансов, что нам надо Резервный фонд направлять на финансирование инфраструктурных проектов, но только 7% ВВП Резервного фонда мы достигнем в 2017 году. Мы предлагаем снизить эту планку до 5%. Мы считаем, что 5% нам вполне будет достаточно, чтобы пройти ситуацию с кризисом, если он продлится как в прошлый раз - два года", - сказал Белоусов.

Соответственно, распечатать "кубышку" можно будет, если не случится кризиса, уже в 2015 году.

Это предложение вызвало практически незамедлительный ответ Минфина, который в очередной раз встал грудью на защиту резервов страны.

"Считаю, что 5%-ный объем Резервного фонда недостаточен для того, чтобы нам спокойно исполнять бюджет, и каждый раз не бояться - снизятся цены на нефть ниже 80 (долларов за баррель), или не снизятся... Считаю в данном случае, что ослабление этой позиции не на пользу устойчивому бюджету", - заявил Силуанов.

ОБХОДНОЙ МАНЕВР НОМЕР ДВА - А ЭТО ПОПРОБУЕМ

Впрочем, кроме снижения лимита у Минэкономразвития был и еще один козырь, который Белоусов выложил на стол на заседании правительства в четверг. Он напомнил о незапланированных доходах бюджета, которые страна смогла бы потратить на добрые дела, но из-за жесткого правила была бы вынуждена только облизнуться и положить в пресловутую "кубышку". Речь, в частности, идет о средствах от продажи Центробанком РФ 7,6% акций Сбербанка - около 5,2 миллиарда долларов, накопленных дивидендах "Роснефтегаза", которые он долго не отдавал никому, но, видимо, будет вынужден перечислить практически все в бюджет - еще около 100 миллиардов рублей, и, наконец, дополнительные доходы от размещения средств суверенных фондов - еще 30-50 миллиардов рублей в год.

Конкретные цифры и предложения всегда лучше абстрактных заявлений, считают мастера ораторского искусства. С предложениями о том, как замечательно можно использовать неожиданные миллиарды, Минэкономразвития не поскупилось. Например, можно их потратить на развитие Дальнего Востока и Забайкалья, или поддержать пригородные железнодорожные перевозки, или обеспечить кредитные схемы, заложенные в бюджете на госзакупки по госпрограмме вооружений.

Маневр Минэкономразвития принес свои плоды, и премьер-министр РФ Дмитрий Медведев поручил проанализировать дополнительные источники доходов федерального бюджета. "Надо будет обязательно проанализировать дополнительные источники, о которых говорили коллеги, и я их полностью поддерживаю. Если источников нет - нет разговора, если источник есть, тогда их поделим", - сказал Медведев на заседании правительства.

Премьер пояснил, что имеет в виду доходы от приватизации и источники от дивидендов компаний, например, "Роснефтегаза". "Подготовьте предложения в кратчайший период и доложите", - сказал он, добавив, что за счет этих альтернативных источников можно было бы профинансировать целый ряд расходных позиций в бюджете.

Белоусов предложил, чтобы Минфину и профильным ведомствам было дано поручение проработать "усовершенствование" бюджетного правила в трехдневный срок. Однако министерство финансов справилось с поручением премьер-министра гораздо быстрее: уже на брифинге по итогам заседания Силуанов сообщил, что Минфин РФ подготовил поправки в Бюджетный кодекс, разрешающие использовать дополнительные ненефтегазовые доходы бюджета на расходы по решению правительства.

"В случае если в ходе исполнения бюджета мы получим дополнительные ненефтегазовые доходы, то мы могли бы по решению правительства направлять их на расходы", - сказал Силуанов.

По его словам, соответствующее предложение уже оформлено в виде поправок ко второму чтению законопроекта о бюджетном правиле, который находится в настоящее время на рассмотрении Госдумы. "Здесь логика бюджетного правила, которая говорит об изъятии излишних нефтегазовых доходов и направлении их во внебюджетные фонды, не нарушается. Наоборот, мы считаем, что это улучшает бюджетное правило", - сказал Силуанов.

Видимо, дивиденды, которые государство получит от акций "Роснефти" и "Газпрома" , сейчас аккумулирующиеся в "Роснефтегазе", Минфин к нефтегазовым доходам относить не собирается. Иначе он бы поддержал предложение своего экс-главы, а ныне руководителя Комитета гражданских инициатив Алексея Кудрина, который считает, что эти дивиденды нужно зачислять в Фонд национального благосостояния (ФНБ) для будущих поколений.